Erinnern Sie sich noch an die Kampagne vor der Abstimmung vom 10. Juni über die Militärvorlagen? Christoph Blocher bezeichnete damals als Skandal, was sich VBS und Bundesrat an Desinformationen, Propaganda und Indoktrination erlaubten.
Und vielleicht kommt Ihnen Bundespräsident Leuenberger in den Sinn, der öffentlich bedauerte, dass "Fairness und Augenmass" in unserem Land nicht mehr selbstverständlich seien. Die politische Kultur, so sagte er, werde in einer Weise vergiftet, die nicht mehr tolerierbar sei.
Die Retourkutsche der SVP blieb nicht aus: Die Landesregierung wolle offenbar den Bürgern den Abstimmungsstil vorschreiben.
Warum ich diese alte Geschichte auftische? Schlicht deshalb, weil sie eben keine alte Geschichte ist. Sie wirft vielmehr ein Schlaglicht auf ein ungelöstes Problem: Welche Rolle haben unsere Behörden - hat namentlich der Bundesrat - im heissen politischen Umfeld vor Volksabstimmungen zu spielen? Was darf oder soll er tun? Wovon sollte er besser die Finger lassen? Ist eine Umfrage zur Einbürgerung, wie sie heute Abend zur Diskussion steht, überhaupt zulässig? Oder ist das letztlich nichts als Propaganda, ein verwerfliches Element poltischer Agitation?
Oder sind solche Fragen vielleicht falsch gestellt? Dienen z.B. Sondagen im Gegenteil der Versachlichung der Diskussion?
Je nach dem, wer solche Fragen stellt, ist natürlich die Schlagseite nicht zu überhören. Aber die Fragen sind doch nicht einfach rhetorisch gemeint. Bezüglich Rolle und Stellung des Bundesrates im Abstimmungskampf gehen nämlich die Meinungen von Gelehrten, Praktikern und Experten auseinander. Grund genug, dass sich vor gut zwei Jahren Kommunikationsspezialisten der Bundesverwaltung unter Leitung von Vizekanzler Achille Casanova des Problems annahmen. Ihr Bericht ist abgeschlossen. Er wird demnächst dem Bundesrat abgeliefert und dann wahrscheinlich auch publiziert.
Wenn ich hier kurz darauf eingehe, muss ich notgedrungen noch ziemlich allgemein bleiben.
Ich beginne mit einem knappen Rückblick auf die Entwicklung der letzten Jahre, beleuchte dann die Konsequenzen für den Bundesrat und gehe abschliessend auf ein paar Postulate der Arbeitsgruppe und auf die Problematik von Umfragen ein.
Bis in die achtziger Jahre herrschte die Meinung vor, die Bundesräte sollten sich aus den Abstimmungskämpfen heraus halten und diese den Parteien, Verbänden und Medien überlassen. Die Rolle der Regierung beschränkte sich auf das Herstellen von Abstimmungsvorlagen und auf die Organisation der Abstimmungen. Der direkte Eingriff hingegen war verpönt; er sollte die Ausnahme bleiben. Für diese seltenen Ausnahmen waren "triftige Gründe" nötig, wie etwa das Bekanntwerden von erheblichen neuen Tatsachen. Das Schreckgespenst der Zeit hiess Staatspropaganda - was angesicht der langjährigen Erfahrung mit den Auswüchsen totalitärer oder autoritärer Politagitation auch verständlich war.
Auch im Bundesrat bestand durchaus eine gewisse Skepsis gegenüber zuviel Engagement. Und auch das war nachvollziehbar: Denn wer sich auf die Äste hinauslässt - so ist zu befürchten - der droht bei einer Niederlage abzustürzen.
Dann aber bahnte sich ein Wandel an. Am obersten Ziel - der freien und unverfälschten Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger - zweifelte zwar niemand. Doch wurde man sich mehr und mehr bewusst, dass eine wirklich fundierte Meinung sich letztlich nur dort bilden kann, wo alle relevanten Positionen zugänglich sind. Selbstverständlich auch die Position der Regierenden. Die Befürworter einer aktiveren Informationsrolle zogen daraus den logischen Schluss, dass es im Abstimmungskampf eine behördenfreie Meinungs- und Willensbildung nicht geben darf.
Wie ist dieser Gesinnungswandel zu verstehen? Ich nenne vier Elemente:
Solche Tendenzen zeigen, dass der Bundesrat, wenn er sich nicht als Zuschauer versteht, sich aktiv engagieren muss. Selbstverständlich ist das nicht unproblematisch. Der Eingriff von Staat und Regierung setzt Verantwortungsbewusstsein voraus. Liesse der Bundesrat sich auf Desinformation, Indoktrination usw. ein, wäre NR Blochers Vorwurf ja gerechtfertigt. An den Bundesrat wird zu Recht ein strenger Massstab angelegt. Der Zürcher Staatsrechtler Georg Müller postuliert - basierend auf der Rechtssprechung des Bundesgerichts - Kontinuität, Transparenz, Sachlichkeit und Verhältnismässigkeit.
Diese Grundsätze sieht er als Leitplanken für die Kommunikation der Behörden im Abstimmungskampf. Sie sind Ausdruck der hohen staatspolitischen und ethischen Erwartungen, denen demokratische Regierungen zu genügen haben. Sie entsprechen meines Erachtens auch den Erwartungen der Stimmberechtigten, die ihre Regierung achten und ernst nehmen wollen, vielleicht sogar zu ihr aufblicken.
Aber diese Leitpunkte sind keine Vorschriften. Sie gelten n i c h t für die Gegner im Abstimmungskampf und sie verpflichten ebenso wenig die Freunde, deren Stil ja auch nicht immer über alle Zweifel erhaben ist. So oder so: die Regierung darf sich fragwürdige Kampfmittel nicht leisten.
Aber was darf sie denn tun?
Um diese Kernfrage drehten sich im Grunde genommen die Diskussionen der Arbeitsgruppe. Was heisst es für den Bundesrat, wenn er sich nicht von plakativen, emotionalen und suggestiven Aussagen an die Wand spielen lassen will und wenn die Wahrnehmung der Öffentlichkeit mehr und mehr von Einseitigkeit, Kommerzialisierung und Lautstärke bestimmt wird?
Der Bundesrat hat bisher auf Politwerbung bei Abstimmungen - auf Inserate, Plakate, Kino-, Radio- oder TV-Spots - weitgehend verzichtet. Aus staatspolitischen, rechtlichen oder finanziellen Gründen. Der edle Verzicht könnte aber ein Kommunikationsdefizit verursachen. Die Arbeitsgruppe Casanova hat sich dieser Problematik intensiv angenommen. Sie hat in der Kommunikation vor Abstimmungen zwei Phasen unterschieden: die Phase der Themenkampagne, also die Orientierungsperiode vor dem Abstimmungskampf, und die Phase der Kampagne, die Zeit der Kommunikations-Aktivitäten in den letzten Wochen vor dem Urnengang. Die Arbeitsgruppe ist zum Schluss gekommmen, dass der Bundesrat in beiden Phasen über gleich lange Spiesse verfügen muss. Denn nur solange Befürwortern und Gegnern gleichwertige Kommunikationsmittel zur Verfügung stehen, ist Verhältnismässigkeit gewährleistet.
E i n e Methode, zu gleichen Spiessen zu kommen, ist sicher die Meinungsumfrage. So wie wir sie bisher im Justiz- und Polizeidepartement eingesetzt haben, dient sie vor allem als Grundlage für die Arbeitsplanung. Wir stellen keine Sonntagsfragen, vielmehr wollen wir die Einstellung der Bürgerinnen und Bürger möglichst frühzeitig kennen, damit wir wissen, wo oder bei wem wir unsere Kräfte und Argumente zweckmässig einsetzen können: in der Deutschschweiz oder in der Romandie, in den Städten oder auf dem Land, eher bei Frauen oder bei Männern, bei jüngeren oder bei älteren Personen. Und wir wollen uns weder auf die überzeugten Gegner noch auf die sicheren Freunde konzentrieren; wir möchten Bürgerinnen und Bürger ansprechen, die noch offen und lernfähig sind.
Hier kann uns Meinungsforschung helfen. Wir möchten deshalb nicht darauf verzichten, sondern eher noch mehr tun.
Wir haben uns freilich nicht einem schrankenlosen Einsatz verschrieben - die Arbeitsgruppe sieht es so:
Die Forderung nach gleich langen Spiessen liess die Arbeitsgruppe den Kopf nicht verlieren. Gleich lang soll nicht heissen: längere Spiesse! Wir wollen auch nicht wehleidig über die Machtlosigkeit des Bundesrates lamentieren; denn er spielt schon heute keineswegs eine Statistenrolle. Er ist weder machtlos noch mittellos. Seine Pressekonferenzen finden bei den Medien Resonanz; sein Abstimmungsbüchlein wird von der Bevölkerung gut genutzt, und seine Abstimmungsstatements in Radio und Fernsehen sind beliebt. Auch die Bilanz der gewonnenen Abstimmungen lässt sich sehen: Sie liegt während der letzten Jahre bei 80%.
Panik ist also nicht angesagt. Wohl aber die berechtigte Forderung nach einem Instrumentarium, das zeitgerecht ist und das der Rolle des Bundesrates bei der Gestaltung der schweizerischen Politik auch morgen gerecht wird. Uns stellt sich nicht mehr die Frage, o b der Bundesrat eine aktive Rolle übernehmen soll; es stellt sich eher die Frage nach dem "Wie". Und mit der Beantwortung dieser Frage haben wir eigentlich genug zu tun.